作为国家知识产权局确定的专利侵权纠纷行政裁决示范建设第一批试点地方之一，江苏省一年来先行先试，从完善制度规范、强化业务指导与人员培训入手，出台《江苏省专利商标行政执法规程》（下称《规程》），出版《专利商标行政执法实务》书籍，系统培训执法人员3000余人次，全省行政执法办案能力和水平大幅提升，使我国知识产权行政和司法保护“双轨”并行制度焕发出更加旺盛的生机。
“经济强省需要有高质量的配套制度，才能保障创新发展战略逐步向前推进。《规程》的出台，对于改善营商环境、促进各类经营主体的创新热情具有非常重要的积极意义。”江南大学法学院副教授雷玉德在接受本报记者采访时表示，统一专利和商标的行政执法程序，不仅是适应机构改革知识产权局职能转变的客观需求，也是强化综合执法能力、推动构建多元化知识产权纠纷解决机制的必然选择。
适应改革需要 高标准制定《规程》
2019年11月，国家知识产权局印发《关于开展专利侵权纠纷行政裁决示范建设工作的通知》，组织各地开展专利侵权纠纷行政裁决示范建设，加强专利侵权纠纷行政裁决工作。2020年3月，确定北京、河北、上海、江苏、浙江、湖北、广东、深圳等八个地方作为第一批试点，开展专利侵权纠纷行政裁决示范建设工作。
江苏省知识产权局为贯彻落实通知精神，适应综合执法改革需要，加强知识产权行政执法业务指导，制定了全省统一的专利、商标行政执法规范性文件——《江苏省专利商标行政执法规程》。该规范性文件共12章254条，全面系统地规定了专利、商标行政执法的全过程，包括专利、商标行政执法管辖、行政裁决、行政处罚、行政调解的程序及规范，行政复议及行政诉讼，案卷整理与归档等内容。
为保证《规程》能够适应新形势、新要求，江苏省知识产权局通过基层调研、征询执法一线人员和相关专家意见建议、组织专家论证会、广泛征求知识产权系统及社会公众意见、法制审核、集体决策等程序, 历时一年准备，于2020年6月出台发布。
据了解，起草《规程》时，江苏省知识产权局已提前将民法典及专利法第四次修改相关内容进行了吸纳，体现了制度的前瞻性。
在雷玉德看来，《规程》的出台非常及时且具有现实意义，其中的一些条款令人印象深刻。“比如《规程》第二条明确专利、商标的行政执法活动包括行政裁决、行政处罚和行政调解三种形式，特别是对专利、商标行政裁决的内涵作出了明确界定，消除了以往执法文书中的各种不规范用语；同时，对各类行政执法性质的定性也为后续合理设定专利、商标行政执法程序提供法理依据。”雷玉德表示。
契合执法实际 发挥高效指引作用
由于专利、商标行政执法工作专业性要求高，涉及多部法律法规，基层执法人员常常面临法律适用难的问题。江苏省知识产权局通过制定《规程》，推动执法重心下移，致力于释清基层执法办案疑惑，为全省专利、商标行政执法人员提供全面、详细的执法办案指引，提升全省专利、商标行政执法办案质量和水平。
“2010年出台的《江苏省专利行政执法规程》规定，涉外专利侵权纠纷案件管辖权在省局，而本《规程》将涉外专利侵权纠纷案件管辖权下放到设区市局，虽然在一定程度上增加了市局的工作量，但此项规定给涉案当事人带来了极大的便利。”江苏省常州市知识产权局知识产权保护处处长钱锋告诉记者，“2021年1月至2月，常州市局就立案受理了专利侵权纠纷16件，其中涉外纠纷5件，占比达31%。”
“《规程》条款内容十分契合基层执法实际，便于理解和操作。”江苏省南通市知识产权局知识产权保护处处长刘红兵在接受本报记者采访时表示，综合执法体制改革后，知识产权执法纳入到了市场监管综合执法体系，这就带来了专利、商标行政执法没有统一的行政执法规范问题，给基层执法带来了困扰。《规程》的适时出台，制定了统一的专利、商标行政执法规范，为专利、商标行政执法人员提供了具体的执法办案指引。
“在我国的知识产权保护体系中，行政执法与司法保护（民事救济、刑事处罚）是并重关系，立体构筑起对知识产权的多重保护系统。因此，专利、商标类行政执法（特别是行政裁决）对于知识产权制度的有效运行以及严格保护知识产权是不可缺失的重要环节。”江苏省知识产权局法律顾问、江苏致邦律师事务所管理合伙人毛依星在接受本报记者采访时表示。
毛依星认为，《规程》最大的亮点在于其整体规范性内容，即立足专利、商标行政执法的要求，内容上综合了知识产权制度中所有相关的法律、法规、规章、规范性文件和司法解释的相关规定和精神，并且融入了本部门之前成熟的实务成果。“我国知识产权制度本身就系统繁杂，且执法环节还涉及行政法体系等，程序法和实体法交织。因此，对于知识产权行政执法以及执法人员的法律素质的要求是非常高的，《规程》的制定是一次很好的尝试。”毛依星说。
江苏省盐城市知识产权局知识产权保护处处长朱军华也认为，此次出台的《规程》内容全面，对专利、商标侵权纠纷行政裁决，从受理立案到结案，规定得全面、具体细致，有效解决了基层在行政裁决工作遇到的不清、不明的问题，针对性、操作性和适用性都很强。
朱军华表示，《规程》有些内容吸纳了司法裁判的法理和规则，基本上做到行政与司法办案标准、证据规则的一致。
高质量办案 充分体现“双轨”优势
长期以来，知识产权特别是专利侵权纠纷诉讼普遍面临取证难、诉讼周期长、诉讼成本高等难题，很多科技型中小企业感叹“玩不起”专利诉讼。我国对知识产权保护采取行政与司法双轨并行法定保护模式和途径，是解决这些难题的必然选择。而在行政保护层面，探索更好的解决方案，一直是各级主管部门的重点工作之一。
《规程》出台后，江苏省知识产权系统处理的专利侵权纠纷案件数量和质量均有了显著提升。以盐城市知识产权局为例，该市2019年全年仅办理了1件专利行政裁决案件，2020年，全市立案受理专利侵权纠纷达40件，其中以裁决和调解方式结案30件。
“《规程》的出台，让更多的中小企业认识到行政裁决的优势所在。而能够快速、高效处理这些案件，我认为最重要的原因是得益于《规程》的指引。”朱军华说，盐城市办理的一起案件可以很好地说明这一点。在杭州骑客智能科技有限公司投诉江苏高铂尔智能科技有限公司纵向双轮车体发明侵权纠纷案件中，当时是被投诉人产品全部用于出口，但在该公司商品展示区中陈列了被投诉产品，按照法律规定，许诺销售也是构成侵权行为的一种形式。盐城市知识产权局执法人员现场检查时也在展区中发现了涉嫌侵权产品并拍摄了照片，但后来的办案过程中，执法人员要求当事人提供展示的物品用于对比鉴定，当事人却无正当理由拒不提供。在此情况下，办案人员根据《规程》第三十八条规定：“有证据证明一方当事人持有证据无正当理由拒不提供，如果对方当事人主张该证据的内容不利于证据持有人，推定该主张成立”，迅速适用推定规则，认定被投诉方构成侵权，快速结案。
“快速上升的案件数量，直观反映出《规程》符合社会需求；高效办结的案件，又使双方当事人快速平息争议，全力投入到生产经营中。”朱军华表示。
雷玉德认为，《规程》是主管机关大力推进行政执法工作的具体体现，有利于推动构建多元化知识产权纠纷解决机制，有助于快速、高效处理侵权纠纷，能够让行政执法特别是行政裁决在我国知识产权行政与司法“双轨”保护模式中的重要作用得到凸显。（本报记者 祝文明 通讯员 杨晶）
（编辑：晏如）
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